(Ekonomist magazin) Privatizacija javnih preduzeća u Srbiji - odlganje do daljnjeg ?

Srbija je postala misteriozna zemlja, koja živi potpuno u duhu provincijalne floskule: „mož’ da bidne, ali ne mora da znači“. Možda će do kraja godine ostati u sadašnjim granicama, možda će pronaći Ratka Mladića i nastaviti pridruživanje Evropi, možda će biti izbora, a možda i neće...

Spisak ovdašnjih nepoznanica toliko je dug i širok da obuhvata gotovo svaki segment društva. Na primer, teško da neko sa sigurnošću zna kakva je sudbina naših javnih preduzeća. Da li će biti privatizovana? U slučaju pozitivnog odgovora, slede nove nedoumice: kada, kako i zašto? Ali, merodavnog odgovora nema. Vlasti ćute, bez ikakvog uverljivog dokaza da iza takvog ponašanja stoji mudrost. Na tribinu „Budućnost javnih preduzeća u Srbiji“ koju je nedavno organizovao Centar za liberalno demokratske studije (četvrtak, 11. maj), nije došao niko od predstavnika domaćeg establišmenta. Da li iz ove činjenice, ali i okolnosti da su okruglom stolu prisustvovali šef kancelarije Svetske banke u SCG Karolin Junger i Harold Hiršhofer, šef kancelarije MMF u SCG, vredi donositi dalekosežne zaključke? Na primer, da međunarodnu zajednicu više brine šta će biti sa nama, nego nas same?

Zna šta neće

U nedostatku oficijelnog stava, za odgonetanje kako će i zašto proći ovdašnja javna preduzeća, može da posluži ekspertska analiza sa pomenutog skupa. Pre toga, kao skromni doprinos opštoj misterioznosti, napomena da na samoj tribini nije otklonjena nedoumica da li Vlada uopšte ima stav o budućoj sudbini javnog sektora privrede. Tako, Boško Mijatović (CLDS) misli da država zapravo ne zna šta da radi sa njim, dok Kori Udovički (Fond za razvoj ekonomske nauke) smatra da Vlada tu ima veoma jasan stav: neće privatizaciju. Drugo je pitanje koliko dugo to može da odlaže. Informacija Miodraga Zeca (Filozofski fakultet, Beograd) da je Vlada, „kakva god bila“, ipak naručila izradu Strategije privatizacije i Zakona o privatizacije javnih preduzeća, samo je delimično uklonila „maglu“ kojom je obavijena zvanična politika u ovom segmentu.

Od čvršćih uporišta za razmatranje šta će biti sa više od 500 pravnih subjekata u državnom vlasništvu, mora se registrovati da je prošle nedelje skupštinski Odbor za privatizaciju odbio sindikalnu inicijativu poteklu iz velikih javnih preduzeća (EPS, NIS i PTT Telekom) za izmenu i dopunu Zakona o privatizaciji, kojom bi se radnicima ovih javnih sistema omogućilo dobijanje besplatnih akcija. Dakle, za sada od toga nema ništa, što ne znači da je Branko Pavlović, sada sindikalni konsultant, rekao svoju poslednju reč. Kao direktor Agencije za privatizaciju na početku mandata sadašnje Vlade, svojevremeno je prilično uspešno zakočio čitav proces svojinske transformacije srpske ekonomije. Videćemo da li će tako uspešan biti i kao radnički savetnik.

Pravna zbrka

Ovde opet ulazimo na „klizav“ teren gde je, kao i uostalom sve što je vezano za javna preduzeća, u znaku spekulacija. Na primer, regulativa. Nikola Zelić („Factis konsalting“) je po prirodi svog posla upućen u problematiku javnih preduzeća, ali mu je na tribini CLDS-a bilo veoma teško da ih definiše. Po Zakonu o javnim preduzećima, trebalo bi da ih osniva država i da obavljaju delatnost od opšteg interesa. I tu počinje zbrka: delatnost od opšteg interesa mogu da obavljaju i druga preduzeća, a nije baš jasno šta sve spada pod opšti interes. U svakom slučaju, za javna preduzeća postoji relevantno dosta propisa – od opštih (Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, Zakon o javnim preduzećima, Zakon o komunalnim delatnostima, Zakon o privrednim društvima i Zakon o privatizaciji) do posebnih (Zakon o energetici, Zakon o železnici, Zakon o telekomunikacijama, Zakon o javnim putevima, Zakon o radio-difuziji ...). Za Zelića je najveći problem što ta regulativa ne omogućava da javna preduzeća privređuju tržišno i da budu privatizovana.

Prema njegovom mišljenju, opšti zakoni imaju loša, čak štetna rešenja. To se pre svega odnosi na Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije, koji kaže da javna preduzeća imaju samo pravo korišćenja nad sredstvima, a da je država vlasnik svih stvari, čak i novca koji je na računima tih preduzeća. Zakon o javnim preduzećima, u istom stilu, precizira da državni kapital u javnim preduzećima čine novčana sredstva i pravo korišćenja nad stvarima u državnoj svojini. Kada bi se striktno primenili ovi jasni zakoni, gigantska preduzeća, poput EPS-a i NIS-a, ne bi imala imovine ni kapitala, pa ne bi ni imalo šta da se privatizuje. Opet, Zakon o komunalnim delatnostima, koji nije menjan od 1998. godine, limitira svaku privatizaciju bilo kog javnog komunalnog preduzeća do 49 odsto.

Tri uslova

Da bi se jedno javno preduzeće privatizovalo, potrebno je da ispuni nekoliko uslova, primećuje Zelić. Prvo, da bude pravilno registrovano. To je važno zbog interne ekonomske politike upravljanja tim preduzećima, ali i zbog eksterne kontrole. Drugo, važno je da bude „očišćeno“ od sporednih delatnosti - da ne uključuje u sebe mlinove, pekare, robne kuće, ugostiteljska preduzeća, hotele... I najzad, važno je da preduzeće posluje u nekoj zoni dobiti. Kako stoje srpska javna preduzeća prema ta tri kriterijuma? Prvi zahtev po pravilu ispunjavaju svi, u formalnom smislu. Najveća javna preduzeća registrovala su svoj kapital kao da ne postoje pominjani opšti zakoni.

Kako u praksi izgleda ovaj domaći pravni galimatijas? Na primer, EPS je danas holding koji je stopostotni vlasnik 11 zavisnih preduzeća - šest proizvodnih i pet distributivnih. EPS holding je javno preduzeće jer obavlja delatnost od opšteg interesa, dok njegova zavisna društva nisu javna privredna društva. A u suštini, ta zavisna preduzeća obavljaju delatnost od opšteg interesa, dok holding koji je javno preduzeće ne obavlja nikakvu delatnost od opšteg interesa, jedino upravlja plasmanima.

„U takvoj pravnoj zbrci, oprezni investitor nikada neće potpisati ugovor o kupovini bilo kog javnog preduzeća dok država eksplicite ne kaže da sredstva koja koristi to preduzeće čine njegovu imovinu“, upozorio je Zelić.

U pogledu „čišćenja“ od sporednih delatnosti, najdalje je otišao EPS. Takođe, ova kompanija je prošle godine imala i dobit u poslovanju od oko 140 miliona eura. Ali, Zelić misli da je to nedovoljno, s obzirom na angažovani kapital. Dobit EPS-a bi trebalo da bude najmanje 500 miliona eura. Doduše, to bi zahtevalo povećanje cene struje za oko 40 odsto, do evropske cene od oko 4,5 eura za kilovat čas. Ovaj ekonomista se zalaže za privatizaciju EPS-a kroz emitovanje akcija holdinga (stopostotni vlasnik zavisnih preduzeća) i njihovo dozirano prodavanje. Generalno, smatra da bi novac od prodaje javnih preduzeća do poslednjeg dinara i eura trebalo da ode u izgradnju one infrastrukture za koja nema izgleda da bude finansirana privatnim kapitalom.

Izvesna budućnost

Budućnost javnih preduzeća u Srbiji je poznata. Moraju postati mnogo efikasnija, a da bi se to desilo, potrebno je da se reši njihov vlasnički status. Sa velikom sigurnošću može se prognozirati da će ona biti u celini ili većinski u privatnom vlasništvu, uz određene izuzetke. Treća karakteristika njihove svetle budućnosti je da će poslovati na tržištu u uslovima konkurencije, koja će biti obezbeđena eliminisanjem administrativnih i prirodnih monopola. Dakle, tačno se zna šta će od njih biti, ali se ne zna kada - za dve ili za 50 godina!

Da li ove reči Mirka Cvetkovića (InterCon) treba shvatiti kao šarmantnu duhovitost ili proročku viziju? Bilo kako, ovaj ekonomista je čvrsto ubeđen da su naša javna preduzeća neefikasna i da ih zato treba privatizovati. To je i dokazao interesantnom analizom zvaničnih podataka Narodne banke Srbije za 2004. godinu, poslednjih koji su do sada publikovani. Dakle, u sektoru javnih preduzeća postojalo je krajem 2004. godine 521 pravno lice u kojima je bilo zaposleno oko 190 hiljada ljudi. Vrednost njihove imovine bila je 1.140 miliona dinara a vrednost kapitala nešto manja, 932.475 miliona dinara. Ukupni godišnji prihod iznosio je 61.301 milion dinara. Poenta je da je neto finansijski rezultat bio negativan: javna preduzeća su napravila gubitak u poslovanju od 21.349 miliona dinara. Drugima rečima, stopa prinosa na kapital je bila minus 2,29 odsto. Ili: na svakih sto dinara kapitala kojima su 2004. poslovala javna preduzeća ostvaren je gubitak od 2,3 dinara, u proseku.

„Želeo sam da pokažem šta to znači sa stanovišta ukupne privrede, pa sam napravio jedan spekulativni obračun, koji nije potpuno tačan, ali je izveden na bazi istih podataka i vrlo je ilustrativan. Posmatrao sam stopu prinosa na kapital koju su ostvarila preduzeća u privatnoj svojini, prema istom izvoru i za isti period. Ispostavilo se da su za razliku od javnih preduzeća, koja su gubila po stopi 2,29 odsto, privatna preduzeća ostvarivala prinos na kapital po stopi od 8,17 posto. Šta bi se desilo da su javna preduzeća ostvarila isti prinos kao i privatna? Hipotetički, umesto minusa od 21 milijarde dinara, bila bi u plusu od 76 milijardi dinara. Kako je ukupni gubitak srpske privrede pre dve godine bio oko 60 milijardi dinara, da su javna preduzeća bila efikasna koliko i privatna, čitava srpska ekonomija bila bi u plusu“, izneo je na kraju Cvetković krunski dokaz zašto je uopšte ulazio u ovo hipotetičko računanje.

Ko (im) je kriv

Šta sprečava javna preduzeća da već danas budu efikasna? Prvo, posluju u uslovima monopola. Ova karakteristika uslovljava da su cene javnih preduzeća pod državnom kontrolom i da su u dužem vremenu bile instrument socijalne politike. Takođe je i zapošljavanje u javnim preduzećima u dužem vremenu bilo instrument socijalne politike ili političkih dogovora. Važna okolnost je i da su u javnim preduzećima izuzetno jaki sindikati, koji su spremni da blokiraju određene procese. Prema Cvetkovićevom mišljenju, značajna okolnost je i da se javna preduzeća smatraju političkim resursom.

Prilikom restrukturiranja javnih preduzeća, smatra Cvetković, država treba da učini sve što je u njenoj moći, izuzev da u njih ulaže novac. „Nije u redu da država obezbeđuje sredstva za razvoj tih preduzeća pre nego što se ona privatizuju, za šta sada postoje jaki zahtevi i pritisci. Da su ta preduzeća bila sposobna da se razvijaju, ne bi bila ovako neefikasna“, smatra Cvetković uz opasku da je ovakav pristup vrlo opasan, jer se radi o ogromnim sredstvima. Inače, bivši direktor Agencije za privatizaciju podseća da je Zakon o privatizaciji ostavio otvorenim pitanje privatizacije državne svojine, tako što je prepustio da ono bude rešeno posebnim zakonima, koji bi uvažavali specifičnost svake grane. Zato se sada nalazimo na početku, kada se bira željeni model privatizacije javnog sektora. Ovaj ekonomista misli da su u „igri“ sve opcije: prodaja, podela, dokapitalizacija i kombinovani model.

Racionalno ponašanje

Svaka makroekonomska politika polazi od pretpostavke da će se privredni subjekti ponašati racionalno i u skladu sa sopstvenim tržišnim interesima. Ali, struktura srpske ekonomije u kojoj dominira javni sektor obesmišljava svaku zdravu makroekonomiju: moćna javna preduzeća mere ekonomske politike ne doživljavaju kao informaciju, već nalaze način da im se prilagode na štetu države, a u sopstvenu korist. Problemi deviznog kursa i konkurentnosti nisu posledice toga što neko ne zna kako da postavi dobru makroekonomsku politiku, nego jednostavno zato što ne postoji makroekonomska politika koja će ovakvoj ekonomskoj strukturi „stati na rep“. Makroekonomija je – naročito u monetarnoj sferi - dosegla svoj maksimum i dok se ne popravi mikroekonomija, ne možemo očekivati boljitak.

Ovako je počela „paljba“ Danice Popović (Ekonomski fakultet, Beograd) po javnom sektoru, koja je bila žestoka i na žalost – uverljiva. U nastavku njene analize, javna preduzeća su još optužena da su „pokrovitelj finansijske nediscipline u zemlji“ jer im društvena pozicija omogućava da nekažnjeno krše zakone. Zatim, javna preduzeća su generator prevelike potrošnje proizvoda i usluga koje nude, zbog niskih, državno kontrolisanih cena. Treće, javna preduzeća su izvor veoma velikog broja nepotrebnih radnih mesta. Prema procenama, najmanje 80.000 do 100.000 ljudi treba da izgubi posao da bi se javna i velika društvena preduzeća u grupi za restrukturiranje dovela u red.

„Ali, pored toga što su generator prevelike potrošnje i izvor nepotrebnih radnih mesta, koja u krajnjoj liniji svi plaćamo, javna preduzeća su generator i nečeg lepog - obilnih prihoda za političke partije. Pristalica sam teze da se politička ekonomija srpske tranzicije ruši upravo u toj tački. U ovom trenutku, Zakon o stečaju nije implementiran.

Zašto se to dešava? Neko ne želi da primeni taj zakon. Sa druge strane, imamo 75 velikih firmi u društvenoj svojini koje se restrukturiraju i koja su za sada izuzeta iz procesa privatizacije. I pored obećanja ministra finansija da će do kraja ove godine ta preduzeća biti prodata, vidim samo da je čitav proces zakočen jer bi stvorio još veću nezaposlenost. Na to sve, klima u društvu se toliko promenila da sada možemo da čitamo po novinama članke koji veoma podsećaju na vreme iz nekih ‘70-ih godina...Ono što se čuje kada se god pomene privatizacija, a naročito javnih preduzeća, nailazi se na jedan ogroman otpor i zid. Jedan od ovdašnjih političara je nedavno izjavio da ako se privatizuju EPS i NIS, onda nam nije potrebna ni Vlada ni država, jer će tada kapital upravljati nekim stvarima. Mislim da je čovek potpuno u pravu, da ova država kakva jeste i Vlada kakva jeste, zaista ne bi ni bile potrebne“, primetila je ironično Danica Popović.

poziv na pretplatu na pogledajte na www.ekonomist.co.yu